درصحن- شوراها- مرتضی کاظمیان: پنجمین انتخابات شوراها، زیر سایه انتخابات دوقطبی‌شده ریاست جمهوری، اما با کمّ و کِیف خاص خود، برگزار شد. انتخاباتی که مجال جدیدی برای بازخوانی وظایف و اختیارات شوراها ایجاد کرد.
برمبنای تاکید قانون اساسی، شوراها به‌منظور «پیشبرد سریع برنامههای اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم و با توجه به مقتضیات محلی»، تشکیل می‌شوند.
در همین چهارچوب، و مبتنی بر کارویژه‌های شوراها*، و نیز با تکیه بر کارنامه چهار دوره شوراهای اسلامی شهر و روستا در کشور، می‌توان در آستانه شروع به کار شوراهای پنجم، به برخی «نباید»های این نهاد مهم و واسط میان جامعه و حکومت اشاره کرد؛ «نباید»هایی که رعایت آنها می‌تواند شوراها را در ایفای وظایف قانونی و اختیارات‌شان کامیاب‌تر کند.
«نباید»های شوراها کم نیستند؛ در زیر هفت محور آن، مورد تأمل قرار گرفته و به اجمال، تبیین شده است.
- شوراها نباید «شورای شهرداری» شوند
شوراها ـ در شهرها ـ با نهاد «شهرداری» پیوند خورده‌اند. بسیاری از وظایف شوراهای شهر مستقیم و غیرمستقیم در رابطه با شهرداری‌هاست؛ از انتخاب شهردار در گام نخست تشکیل شورا گرفته تا نظارت بر حسن اداره و درآمد و هزینه شهرداری.
اما این تمام کار شورای شهر نیست. خطای فاحشی است که شوراها خود را محدود و متوقف به نظارت بر شهرداری کنند و از دیگر وظایف و اختیارات خود، غافل شوند.
به‌عنوان تنها دو شاهد مهم، می‌توان به این دو وظیفه مهم شوراها در شهرها اشاره کرد:
نخست، «نظارت بر امور بهداشت حوزه شهر»؛ و دیگری، «نظارت بر امور تماشاخانه‌ها، سینماها و دیگر اماكن عمومی، كه توسط بخش خصوصی، تعاونی و یا دولتی اداره می‌شود با وضع و تدوین مقررات خاص برای حسن ترتیب، نظافت و بهداشت این قبیل مؤسسات برطبق پیشنهاد شهرداری و اتخاذ تدابیر احتیاطی جهت جلوگیری از خطر آتش‌سوزی و مانند آن.»
در سطحی دیگر، کم نبوده‌اند آن گروه از اعضای شوراهای شهرها که چونان کارمندان شهرداری ایفای نقش کرده‌اند. به بیان دیگر، در روند و سامانی بروکراتیک، و در اثر رفتار اعضا، شورا به‌تدریج به شهرداری متصل شده و در قالب آن تعریف و ارزیابی می‌شود.
وضع مزبور حتی نقش نظارتی شورا بر شهرداری را نیز به حاشیه رانده یا دچار آسیب کرده است. این در حالی است که شوراها مکلف به نظارت فعال و پیوسته و همه‌جانبه بر اقدامات شهرداری هستند.
- شوراها نباید «هویت فرهنگی» شهر را بفروشند
بیش از 70 درصد درآمدهای شهرداری کشور ناپایدار بوده و مربوط به فعالیت‌های ساختمانی (به‌ویژه فروش تراکم مازاد و عوارض پروانه‌های ساختمانی) است؛ در برخی موارد این میزان به 80 درصد نیز می‌رسد.
در چنین بستر و وضعی، آنچه که یک‌سره به حاشیه رانده می‌شود، «هویت فرهنگی» شهرهاست. بی‌اعتنایی شوراها به این مهم، نه فقط آسیب‌های جبران‌ناپذیری را متوجه سیما و هویت فرهنگی شهرها می‌کند بلکه از زاویه مادی نیز یکی از منابع درآمدی مهم و بالقوه، یعنی صنعت توریسم و گردشگری را به مخاطره می‌افکند.
آنچه پیرامون حرم رضوی در مشهد در سال‌های اخیر رخ داده، یک شاهد برجسته و تأسف‌بار است. تخریب بافت قدیمی مشهد در این منطقه، در سال‌های اخیر موجب سربرکشیدن هتل‌ها و ساختمان‌های اداری و تجاری و برج‌هایی شده که از سوی بخش مهمی از هویت فرهنگی این شهر را مخدوش ساخته و از سویی دیگر نه از منظر زیبایی‌شناختی و نه از زاویه جلب رضایت زائران و گردشگران، قابل دفاع نیست.
ساخت برج جهان‌نمای اصفهان در حریم فرهنگی میدان نقش جهان و اعتراض یونسکو به این اقدام، و یا ساخت هتل در حریم ارگ کریمخان شیراز، دو مثال تأسف‌بار و مهم دیگر هستند. اتفاقاتی که با نظارت دقیق شوراها، قابل پیشگیری است.
- شوراها نباید بنگاه املاک شوند
چنان‌که در ملاحظه پیش آمد، حدود دو سوم درآمد شوراها/شهرداری‌ها از ساخت‌وساز شهری است. صرف‌نظر از وجه منفی موضوع (احتمال سوء‌استفاده رانت‌خواران)، نکته مهم، نگاه شوراها به امکانات شهری از منظر «بنگاه املاک» است؛ یعنی خرید و فروش زمین‌های شهری و مدیریت کلان شهر به اتکای همین منبع درآمدی.
چنین وضعی، حتی صدای شمار برخی از اعضای شوراها را به اعتراض بلند کرده؛ به‌عنوان نمونه، یکی از اعضای شورای چهارم شهر همدان تصریح کرده که شورای این شهر «به مشاور املاک تبدیل شده» و «تنگنظری شورای شهر، درآمدزایی شهرداری همدان را قفل کرده است.» او همچنین از لزوم توجه به منابع درآمدی جدید و دیگر گفته است.
اردیبهشت‌ماه گذشته حسن روحانی، رئیس جمهور نیز در انتقاد از وضع رایج، و نگاه حاکم در شوراها، اظهار داشت که «پیدا کردن منابع مشروع و سالم درآمدی برای شهرها ضروری است.» وی از آمادگی دولت برای همکاری و تهیه لوایح لازم خبر داد.
روحانی همچنین در ملاحظه‌ای قابل تأمل تاکید کرد که «تأمین هزینه‌های شهر از مسیرهای نادرست مانند تراکم‌فروشی، فروش حقوق مردم و نسل‌هاست.»
تبدیل شدن شوراها به «بنگاه املاک»، تنها شامل شهرها نمی‌شود؛ متاسفانه این وضع در بسیاری روستاها ـ به‌ویژه در شمال ایران و نقاط خوش آب و هوا و سرسبز کشور ـ محسوس است. به‌خصوص که بنا بر مصوبه‌اى که از دوره دوم شوراها تصویب شد، می‌بایست دو درصد از مبلغ نهایی فروش زمین‌هاى حوزه روستایی به حساب درآمد شوراها واریز شود؛ این یعنى انگیزه شوراهاى روستایی در تشویق و تسریع فروش زمین‌ها براى رسیدن به درآمدى که وجهی قانونی یافته است. درآمدی که منافع و مصالح درازمدت اهالی منطقه و کشور را قربانی منافع و مصالح کوتاه‌مدت و زودگذر شوراها می‌کند.
- شوراها نباید محیط زیست را از یاد ببرند
به مخاطره افتادن روزافزون محیط زیست در جای‌جای کشور، و مشکلات زیست‌محیطی بسیاری از نقاط ایران، دیری است که از موضوعی انتزاعی به امری ملموس و پیوندخورده با «زندگی» روزمره شهروندان مبدل شده است. کمبود آب و آلودگی و ریزگردها تنها سه مقوله‌ای هستند که وضع بحرانی آنها، گریبان چند ده میلیون شهروند را در استان‌ها و شهرها و روستاهای پرشماری از ایران گرفته است.
در چنین وضع ناگواری، شوراها به‌مثابه نهادی واسط میان جامعه و حکومت، می‌توانند به سهم خود هم از محیط زیست پاسداری کنند و هم با برجسته‌سازی موضوع برای جامعه و نهادهای حکومتی مسئول، در تقلیل بحران و آسیب‌ها و عوارض مترتب بر آن بکوشند.
پرهیز از فروش تراکم یا هدایت‌گری آن از زاویه محیط زیست، تنها یک اقدام موثر محسوب می‌شود. چنان‌که یکی از منتخبان شورای پنجم اصفهان در ارزیابی انتقادی از وضع جاری در این شهر مهم کشور گفته که «تراکم‌فروشی معضلی است که اصفهان را دچار خفگی کرده؛ امروز خانه‌ها و کوچه‌ها در شهر اصفهان با ساختمان‌های بلند مرتبه مورد هجوم قرار گرفته‌اند.»
او معتقد است: «شهر گسترده اصفهان امروز به حدی از تراکم فروشی رسیده که نه دیگر جایی برای تنفس دارد و نه حتی جایی برای پارک خودرو.»
شوراها با اهمیت قائل شدن برای مقوله‌هایی چون آب، درخت، هوا، فاضلاب، و فضای سبز می‌توانند افزون بر حراست از محیط زیست، نقشی موثر در بهبود کیفیت زندگی کوتاه‌مدت، میان‌مدت و درازمدت شهروندان منطقه ایفا کنند.
- شوراها نباید جامعه مدنی را تنها بگذارند
شوراها برمبنای تاکید قانون، نهادی موثر و مسئول در تقویت سازمان‌های مردم‌نهاد محسوب می‌شود. در قانون اهداف، تشکیلات و انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا، فراهم کردن زمینه مشارکت و جلب همکاری مردم در جهت ایجاد و توسعه نهادهای مدنی، و تشکیل انجمن‌ها و نهادهای اجتماعی، از وظایف شوراها ذکر شده است.
شوراها می‌توانند و فراتر از آن، وظیفه دارند که در حمایت از کنش نهادهای مدنی (انجمن‌ها و سازمان‌های مردم نهاد) و همراهی با خواسته‌های مدنی و مطالبات صنفی شهروندان به‌مثابه پلی مهم میان خواسته‌های شهروندان و حکومت ایفای نقش کنند. شوراها می‌توانند دست‌کم کاستی‌ها و نارسایی‌های اجتماعی و اقتصادی را ـ چنان که در حوزه حقوق و وظایف شوراهاست ـ به نهادهای متولی و مسئول، گزارش دهند.
این، صرف‌نظر از کنشگری اثباتی شوراها در حمایت از کارویژه‌های نهادهای مدنی برای تقلیل آسیب‌های اجتماعی و گسترش مشارکت موثر شهروندان در زندگی اجتماعی است.
از این زاویه، غفلت شوراها از نقش موثر و وظیفه مهم خود در تقویت ارکان جامعه مدنی (ازجمله سازمان‌های مردم‌نهاد) قابل قبول نیست. شوراها نباید این کارویژه ماندگار را ـ که موجب افزایش مشارکت اجتماعی و تقویت زیرساخت‌ها و لوازم دموکراتیزاسیون می‌شود ـ به زیر سایه امور اجرایی و عمرانی برانند.
- شورا نباید سیاسی شود
در نگاه نخست، و در ایران امروز، این سخن، نمایی شعاری دارد؛ اما اعضای شورا می‌توانند مستقل از سوگیری سیاسی فردی خود، برون‌داد شورا را تا حد امکان غیرسیاسی سازند. از این منظر، شورا می‌تواند ـ و می‌باید ـ به‌مثابه نهادی برای تمام شهروندان (صرف‌نظر از عقیده و باور سیاسی آنان) ایفای وظیفه کند.
ادعای پیش‌گفته، این مفروض را از یاد نمی‌برد: سایه سنگین اقتدارگرایی بر نهادهای امنیتی و قضایی و انتظامی و حتی نمایندگان ولی فقیه در نقاط مختلف کشور. ای‌بسا که حتی نمایندگان منطقه، سوگیری سیاسی متفاوتی با اعضای شورای شهر داشته باشند.
در چنین بستری، تعامل شوراها با نهادهای موثر حکومتی و بازیگران سیاسی، کار آسانی نیست. اما این کارکردهای مستقل شورا را در مدیریت شهر منتفی نمی‌کند.
اعضای شورا می‌توانند با تکیه بر «قانون» و شرح وظایف و اختیارات شورا، و پرهیز از سوگیری‌های جناحی و سیاسی، کارنامه‌ای بجا گذارند که حتی مخالفان سیاسی را نیز راضی کند.
هدف شوراها تعمیق و گسترش مشارکت لایه‌های اجتماعی در اداره امور شهری و مشارکت شهروندان در اداره امور زندگی جمعی است. سیاسی شدن شوراها می‌تواند این کارویژه را به شدت مخدوش کند. این‌چنین، پرهیز از سیاست‌زدگی و سوگیری‌های جناحی، ضرورتی قانونی و فراتر، دموکراتیک می‌یابد.
این ملاحظه، نافی لزوم باورمندی اعضای شوراها به لوازم دموکراسی نیست. گذار از منافع فردی به منافع جمعی، تحقق و تعمیق تضارب آرا، احترام به دیدگاه‌های مختلف درباره زندگی جمعی، مداراگری با منتقدان و دگراندیشان، و نیز جلب توجه دیدگاه‌های تخصصی‌تر و مستدل‌تر، برخی از مقوله‌های پیوندخورده با کارویژه‌های شوراست که هم‌زمان روندهای دموکراتیک و لوازم دموکراسی را توضیح می‌دهد.
این همه می‌تواند شوراها را در عین پرهیز از سیاسی‌گری، به امکانی برای گذار از دموکراسی حداقلی به دموکراسی حداکثری تبدیل کند.
- اعضای شوراها نباید از جایگاه خود سوء‌استفاده کنند
با کمال تأسف، واقعیت‌های تلخ مرتبط با کام‌جویی فردی و باندی و جناحی از نهاد شورا، کم نیست. اعضای شوراها برآمده از متن جامعه‌ای هستند که در آن رانت‌جویی و منزلت‌طلبی و قدرت‌خواهی، اینجا و آنجا محسوس است.
برمبنای ارزیابی‌های مستقل، دخالت شوراها در عزل و نصب کارکنان شهرداری‌ها ـ با وجود منع قانونی شوراها در این خصوص ـ موجب حجیم‌شدن تشکیلات شهرداری‌ها از یک‌طرف، و ورود افراد با تحصیلات وتخصص‌های غیرمرتبط و ناکارآمدی بیشتر آنها از طرف دیگر شده است. به‌گونه‌ای که گفته می‌شود به ازای هر پست سازمانی، بیش از پنج نفر در شهرداری‌های کشور شاغل هستند. این درحالی است که شهرداری‌ها همچنان دچار کمبود نیروهای تحصیلکرده کارآمد و کیفی هستند.
استخدام ٤٢٠٠ نفر نیروی مازاد طی سال‌های ٩١ و ٩٢ در شرکت بهره‌برداری مترو تهران، یک شاهد غریب است. پرسنلی که تعداد آنها ٨٢ درصد افزایش داشته و میزان حقوق و اضافه‌کاری آنها از حدود ٤میلیارد تومان در سال ٩٠ به حدود ١٥میلیارد تومان در سال ٩٢ رسیده و حدود ٢٧٥درصد افزایش یافته است. براساس گزارش سازمان بازرسی، ٤٠٠ نفر از این پرسنل جذب شده بالای ٤٠ سال سن داشته‌اند و مدرک تحصیلی ٥٠ درصد آنان زیر دیپلم بوده؛ همچنین ٣٠ درصد این افراد هم از سطح سواد زیر پنجم ابتدایی برخوردار بوده‌اند.
افزون بر این، استخدام ٣٠٠ نفر از نیروهای شرکت بهره‌برداری مترو منتسب به افراد خاص ازجمله مداحان، هیأت مدیره، افراد کشوری و لشکری بوده است.
اتفاق تلخی که بی‌گمان متأثر از بی‌توجهی و عدم‌نظارت دقیق شورای چهارم پایتخت رخ داده است.
سوگیری و واگذاری طرح‌های عمرانی و فعالیت‌های خدماتی به خویشان و نزدیکان و دوستان توسط برخی از اعضای شوراها اتفاق تلخ دیگری است که افزون بر ایجاد بستر مناسب برای رشد فساد در بدنه مدیریت شهری، به افزایش بی‌اعتمادی مردم به شوراها و تقلیل مشارکت مدنی منتهی می‌شود. و این همه، مستقل از آسیب‌های اخلاقی سوء‌استفاده اعضای شوراها از جایگاه حقوقی و اطلاعات در اختیار است.
در صورت مراقبت یک‌یک اعضای شوراها، و نظارت پیوسته هر یک از اعضا بر روند جاری و کلی شورا، وقوع سوء‌استفاده و عوارض مترتب بر آن، کاهشی محسوس خواهد داشت.
چنان‌که در ابتدای مکتوب آمد، «نباید»ها برای اعضای شوراها کم نیست؛ شاید هفت مورد پیشین، فتح بابی باشد برای تأمل بیشتر در این «نباید»ها، و کامیابی روزافزون شوراها.
*پی‌نوشت:
مطابق قانون، مهم‌ترین وظایف و اختیارات شوراها اسلامی شهر نیز پس از انتخاب شهردار در شهرها، و نظارت بر کارنامه شهرداری، عبارت است از:
ـ بررسی و شناخت کمبودها، نیازها و نارسایی‌های اجتماعی، فرهنگی، آموزشی، بهداشتی، اقتصادی و رفاهی حوزه انتخابیه و تهیه طرح‌ها و پیشنهادهای اصلاحی و راه‌حل‌های کاربردی در این زمینه‌ها جهت برنامه‌ریزی و ارائه آن به مقام‌های مسئول.
ـ برنامه‌ریزی درخصوص مشارکت مردم در انجام خدمات اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی.
ـ تشویق و ترغیب مردم در خصوص گسترش مراکز تفریحی، ورزشی و فرهنگی با هماهنگی دستگاه‌های ذیربط.
ـ اقدام درخصوص تشکیل انجمن‌ها و نهادهای اجتماعی، امدادی، ارشادی و تاسیس تعاونی‌های تولید و توزیع و مصرف.
