درصحن: قانونگذاری در جمهوری اسلامی ایران، طبق اصول ۵۸ و ۷۱ قانون اساسی در انحصار مجلس شورای اسلامی (قوه مقننه) است. قوه مقننه بعنوان تنها مرجع صاحب صلاحیت در قانونگذاری، از دو نهاد مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان تشکیل شده است. طبق اصل ۸۵ قانون اساسی مجلس نمیتواند حق قانونگذاری را به نهادی دیگر واگذار کند. پروسه قانونگذاری در ایران با ارائه لایحه توسط دولت یا شورایعالی استانها به مجلس شورای اسلامی یا با ارائه طرح به امضای ۱۵ نماینده، به مجلس شورای اسلامی آغاز میشود.
گام اول: تقدیم “لایحه” یا “طرح” به هیات رئیسه مجلس
دولت با تقدیم لایحه (با امضای رئیس جمهور و وزیر مربوطه) به مجلس تقاضای تصویت قانون میکند. پس از اعلام وصول لایحه دولت، توسط رئیس مجلس، پروسه قانونگذاری شروع میشود. لوایح قبل از تقدیم به مجلس باید به تصویب هیات وزیران برسد. (اصل ۷۴ قانون اساسی)
- شورایعالی استانها میتواند تقاضای قانون را با ارائه لایحه به دولت دنبال کند یا مستقیم لایحه تنظیمی را تقدیم مجلس کند. (اصل ۱۰۲ قانون اساسی- ماده ۱۴۰ قانون آییننامه داخلی مجلس) شورایعالی استانها، مرکب از نمایندگان شوراهای استانهاست که به منظور ارائه برنامههای عمرانی و نظارت بر حسن اجرای آن تشکیل می شود. (اصل ۱۰۱ قانون اساسی)
- شورایعالی استانها تنها نهادی است که میتواند مستقل از دولت به مجلس لایحه تقدیم کند. بقیه نهادها مثل قوه قضاییه باید لایحه تنظیمی را جهت تقدیم به مجلس به هیات دولت تقدیم کنند.
- نمایندگان مجلس با امضای حداقل ۱۵ نفر از نمایندگان، میتوانند با ارائه طرح به هیات رئیسه مجلس تقاضای تصویب قانون کنند. (ماده ۱۳۱ قانون آییننامه داخلی مجلس)
گام دوم: اعلام وصول و ارجاع به کمیسیونهای تخصصی مجلس
هیات رئیسه مجلس مکلف است لایحه یا طرح دریافتی را اعلام وصول و پس از قرائت عنوان، آن را برای بررسی و اعلامنظر در اختیار کمیسیونهای تخصصی مرتبط قرار دهد. براساس ماده ۱۴۴ قانون آییننامه داخلی مجلس، رئیس جلسه مکلف است وصول کلیه طرحها و لوایح عادى که به مجلس تقدیم مىشود را با رعایت اصل هفتاد و پنجم (۷۵) قانون اساسى در همان جلسه و یا حداکثر دو جلسه بعد مجلس، اعلام و همزمان به کمیسیونهاى مربوطه ارجاع نماید و بهدستور وى فوراً تکثیر و در اختیار نمایندگان قرار گیرد.
از روز ۲۳ بهمن ماه سال ۱۳۸۷، طبق دستور مقام رهبری، رئیس مجلس مکلف شده است پس از اعلام وصول طرح یا لایحه ای، نسخه ای از آن را برای انطباق با سیاست های کلان نظام، مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام به این مجمع ارسال کند و چنانچه این مجمع کل طرح یا لایحه یا ماده ای از آن را مغایر این سیاست ها دانست نسبت به اصلاح آن اقدام کند. همچنین از این تاریخ شورای نگهبان نیز مکلف شده است که در بررسی مصوبات مجلس و انطباق آن با شرع و قانون اساسی، مصوبات مجلس را با سیاست های کلان مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز انطباق دهد. در دستور کتبی مقام رهبری خطاب به رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام آمده است: “رئیس مجلس شورای اسلامی موظف است پس از اعلام وصول طرحها و لوایح در مجلس، نسخه‌ای از آن را برای اطلاع مجمع ارسال نماید. همزمان با بررسی طرحها و لوایح به‌خصوص قانون برنامه، قانون بودجه و تغییرات بعدی آنها در مجلس شورای اسلامی، کمیسیون نظارت مجمع نیز محتوای آنها را از نظر انطباق و عدم مغایرت با سیاستهای کلی مصوب و بررسی می‌نماید، کمیسیون نظارت مواردی را که مغایر یا غیرمنطبق (حسب مورد) با سیاستهای کلی می‌بیند به شورای مجمع گزارش می‌نماید. درصورتی که مجمع هم مغایرت و عدم انطباق را پذیرفت، نمایندگان مجمع موارد مغایرت و عدم انطباق (حسب مورد) را در کمیسیونهای ذیربط مجلس مطرح می‌کنند و نهایتاً اگر در مصوبه نهایی مجلس مغایرت و عدم انطباق باقی ماند، شورای نگهبان مطابق اختیارات و وظایف خویش براساس نظر مجمع تشخیص مصلحت اعمال نظر می‌نماید”.
- یک نسخه از طرح اعلام وصول شده برای اطلاع و اعلام نظر در اختیار دولت (وزارتخانه مرتبط) قرار میگیرد. نماینده دولت میتواند در جلسات کمیسیون شرکت و نظر دولت را اعلام کند.
- لایحه و طرح تقدیمی باید دارای عنوان و موضوع مشخص باشد. در مقدمه، دولت یا نمایندگان طراح باید دلیل خود را برای ضرورت تصویب قانون پیشنهادی، به اختصار بیان کنند.
- پس از اعلام وصول، لایحه و طرح قابل استرداد است. پس از اعلام وصول طرح قانونى، چنانچه جمعى از امضاءکنندگان تقاضاى کتبى استرداد آن را بنمایند، به‌طورى که امضاءکنندگان باقى مانده، کمتر از پانزده نفر گردند، درصورتى که تقاضاى استرداد قبل از تصویب کلیات باشد طرح مسترد و گزارش آن به مجلس داده خواهد شد و در صورتى که کلیات به تصویب رسیده باشد پس از توضیح یک نفر از تقاضاکنندگان و صحبت یک نفر مخالف، هریک به مدت ده دقیقه با تصویب مجلس، طرح قابل استرداد مىباشد. (ماده ۱۳۳ قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی).استرداد لوایح قانونى با تصویب هیأت وزیران نیز به ترتیب ذیل امکانپذیر خواهد بود:
- درصورتى که استرداد پیش از تصویب کلیات لایحه در مجلس باشد رئیس جمهور کتباً با ذکر دلیل آن را مسترد مىنماید و گزارش آن در جلسه علنى اعلام مىشود.
- درصورتى که استرداد پس از تصویب کلیات لایحه و در هر مرحله تا پیش از تصویب نهائى باشد، وزیر مربوط یا یکی از معاونان رئیس‌جمهور به تناسب موضوع ضمن ارائه درخواست رئیس‌جمهور مىتواند با ذکر دلیل در جلسه علنى مجلس و صحبت یک نفر مخالف هر یک بهمدت ده دقیقه و تصویب مجلس آن را مسترد نماید.
گام سوم: بررسی در کمیسیون و ارائه گزارش به هیات رئیسه مجلس
لوایح و طرحهای ارجاعی به کمیسیونهای تخصصی، پس از بررسی، در کمیسیون اصلی به رای گذاشته میشود. نتیجه رایگیری و جمعبندی نظرات کارشناسی اعضای کمیسیون، طی گزارشی مکتوب، توسط هیات رئیسه کمیسیون به هیات رئیسه مجلس تقدیم میشود. هیات رئیسه مکلف است با در نظر گرفتن فوریت لوایح و طرحهای در دست اقدام، رسیدگی به آن را در دستور کار مجلس قرار دهد.
- طرحها و لوایح اگر جنبههای متعدد داشته باشد علاوه بر ارجاع به کمیسیون اصلی، به کمیسیونهای فرعی هم ارجاع میشود. کمیسیون اصلی مکلف است گزارش کمیسیونهای فرعی را نیز جمعآوری و در رسیدگی لحاظ نماید. چنانچه نظر کمیسیونهاى فرعى در کلیات با نظر کمیسیون اصلى متفاوت باشد، قبل از رأی‌گیری سخنگو یا یکى از اعضای آن کمیسیونها مىتوانند نظر کمیسیون خود را توضیح دهد. (ماده ۱۴۵ آیین نامه داخلی مجلس)
گام چهارم: بررسی و رایگیری در صحن مجلس
بررسی و تصویب کلیه طرحها و لوایح عادی یک‌شوری خواهد بود به‌جز مواردی که در این آییننامه نحوه رسیدگی مشخص شده و یا به تشخیص هیأت رئیسه، بررسی آنها به صورت دوشوری ضرورت داشته باشد. (۱۴۳ قانون آییننامه داخلی مجلس). رسیدگی یک شوری یعنی اینکه کلیات و مفاد طرح یا لایحه در یک جلسه رسیدگی میشود، روال تصویب به این شرح است: ابتدا کلیات طرح یا لایحه به بحث و رای گذاشته میشود و چنانچه کلیات تصویب شد مجلس بلافاصله وارد مفاد آن میشود. اما در رسیدگی دوشوری، ابتدا کلیات بررسی و تصویب میشود و پس از تصویب کلیات، طرح یا لایحه مذکور به کمیسیونهای تخصصی برای رسیدگی ارجاع میشود که این مهم به لوایح یا طرحهای فوریتدار اختصاص دارد. چراکه طرحها یا لوایح میتواند با قید سه، دو یا یک فوریت، بسته به میزان ضرورت و فوریت، به مجلس تقدیم شوند.
گام پنجم: اعلام نظر شورای نگهبان
پس از تصویب طرح یا لایحه در مجلس، هیات رئیسه مصوبه را به شورای نگهبان ارجاع میدهد. شورای نگهبان مکلف است ظرف ده روز نظر خود را به مجلس اعلام کند. (ماده ۱۹۹ قانون آییننامه داخلی مجلس) اگر نظر شورای نگهبان بر تایید مصوبه مجلس بود، مصوبه شکل قانون گرفته و رئیس مجلس آن را امضاء و برای اجرا، به دولت ابلاغ میکند. اما اگر نظر شورای نگهبان بر اصلاح مصوبه بود، نظر شورا به کمیسیون تخصصی ارجاع داده می_شود، کمیسیون تخصصی پس از بررسی نظر شورای نگهبان، اعلام نظر میکند. گزارش کمیسیون و نظر شورا در صحن مجلس بررسی و به رای گذاشته میشود. اگر مجلس نظر شورای نگهبان را تمکین کرد، مصوبه اصلاح شده، مجدد به شورای نگهبان ارجاع تا به تایید نهایی برسد اما اگر مجلس بر نظر خود باقی ماند، مصوبه مجلس برای تایید به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع میشود. (ماده ۲۰۲ قانون آییننامه داخلی مجلس)
- چنانچه شورای نگهبان ظرف ده روز اعلام نظر نکرد، مصوبه تایید شده قلمداد و توسط رئیس مجلس امضاء و به دولت ابلاغ میشود.
- در هنگام رسیدگی به نظر شورای نگهبان در کمیسیون تخصصی یا صحن علنی مجلس، یکی از اعضای شورای نگهبان میتواند در جلسه حاضر و نظر شورا را شفاهی برای نمایندگان تشریح کند.
زمانبندی تصویب یک لایحه یا طرح
فارغ از مدت زمانی که برای طراحی و تدوین یک لایحه یا یک طرح در دولت و سازمانهای پژوهشی و کارشناسی، صرف میشود، یک لایحه یا یک طرح از زمان اعلام وصول در صحن مجلس، تا رای گیری و تصویب نهایی هریک بسته به فوریت آن، مدت زمانی متفاوتی را در پروسه تصویب سپری میکند. طبق ماده ۱۶۰ آییننامه داخلی مجلس، اصل بر عادى بودن رسیدگى طرحها و لوایح است. بنابراین فوریت آنها باید مبیّن ضرورت و یا حالت استثنائى و مستند به دلایل ذیل باشد:
۱- یک فوریت؛ نیاز فورى جامعه و اولویت طرح و یا لایحه مورد نظر نسبت به سایر موارد مطروحه
۲- دوفوریت؛ ضرورت جلوگیرى از وقوع خسارت احتمالى و فوت فرصت
۳- سه فوریت؛ حالت کاملاً اضطرارى و حیاتى و براى مقابله سریع با خسارت حتمى
عادی یا فوریتی بودن طرحها و لوایح تعیین کننده پروسهی زمانی تصویب آنهاست. قانون مدت زمان رسیدگی به هریک را اینگونه تبیین کرده است:
- طرح یا لایحه سه فوریتی
سریعترین پروسه تصویب قانون به طرحها و لوایح سه فوریتی اختصاص دارد. همانطور که در قانون آمده، طرح یا لایحه سه فوریتی تنها در شرایط اضطراری و برای مقابله سریع با خسارت حتمی قابل طرح در مجلس است. به ندرت طرح یا لایحه ای با قید سه فوریت به مجلس تقدیم میشود ولی اگر طرح یا لایحهای با قید سه فوریت تقدیم مجلس شود، هیات رئیسه مکلف است در همان جلسه، پس از استماع استدلال دو موافق و دو مخالف ضرورت تصویب فوریت آن، سه فوریت را به رای گذاشته و چنانچه مجلس رای به سه فوریت داد در همان جلسه رسیدگی به آن طرح یا لایحه آغاز و در انتها رای گیری میشود. (ماده ۶۶ آییننامه داخلی مجلس). در رسیدگی به طرحها یا لوایح سه فوریتی، اعضای شورای نگهبان باید در صحن مجلس حاضر و همانجا در خصوص آن طرح و لایحه اظهارنظر کنند.
- طرح یا لایحه دو فوریتی
پروسه زمانی رسیدگی به طرحها و لوایح دو فوریتی نیز بسیار کوتاه است، بطوریکه ظرف ۷۲ ساعت از تصویب دو فوریت یک طرح یا لایحه، مجلس باید نسبت به تصویب یا رد آن اقدام کند. ماده ۱۶۵ آییننامه داخلی مجلس در این خصوص میگوید: “نحوه رسیدگى به طرحها و لوایح دو فوریتى به شرح زیر مىباشد: ۱- حداکثر چهار ساعت پس از تصویب فوریت، طرح یا لایحه چاپ و توزیع و به کمیسیون ذیربط ارجاع میشود. ۲- حداکثر بیست ساعت پس از تصویب فوریت، پیشنهاد نمایندگان به کمیسیون مربوط تسلیم میشود. ۳- حداکثر هفتاد و دو ساعت پس از تصویب فوریت گزارش کمیسیون، در دستور کار مجلس قرار میگیرد. تبصره- چنانچه کمیسیون در مهلت فوق گزارش خود را ارائه ننماید طرح یا لایحه در دستور کار مجلس قرار میگیرد. ۴- حداقل یک‌ساعت قبل از شروع مذاکرات، پیشنهادهای نمایندگان چاپ و توزیع میشود.”
- طرح یا لایحه یک فوریتی
برخلاف طرحها و لوایح سه و دو فوریتی که قانون مدت زمان مشخصی برای پروسه تصویب در نظر گرفته، برای طرحها و لوایح یک فوریتی زمان مشخصی تعیین نشده تنها قید “خارج از نوبت” برای رسیدگی به آنها در نظر گرفته شده است. ماده ۱۶۳ قانون آییننامه داخلی مجلس میگوید: “طرحها و لوایح یک فوریتى، پس از تصویب فوریت، به کمیسیونهاى اصلى و فرعى ارجاع مىشود تا خارج از نوبت مورد بررسى و تصویب قرار گیرد. گزارش کمیسیون درباره این طرحها و لوایح حداقل چهل و هشت ساعت قبل از موقع طرح در مجلس چاپ و بین نمایندگان توزیع مىشود.” و ماده ۱۶۴ همین قانون تاکید دارد که پس از وصول گزارش کمیسیون، طرحها و لوایح یک فوریتی باید خارج از نوبت در دستور کار مجلس قرار گیرد و در یک شور نسبت به آن رسیدگی و رای گیری شود.
- طرح یا لایحه عادی
قانون هیچ زمانبندی مشخصی برای رسیدگی به طرحها و لوایح عادی در نظر نگرفته است، لذا رسیدگی به طرحها و لوایح عادی گاهی به عمر یک دوره مجلس قد نمی دهد و در ادوار بعدی رسیدگی میشود چراکه معمولا تعداد طرحها و لوایح تقدیمی به مجلس بسیار زیاد است و هر طرح یا لایحهای که در مجلس اعلام وصول میشود به کمیسیون های تخصصی ارجاع میشود و در نوبت رسیدگی قرار میگیرد ولی معمولا هیچ کمیسیونی قادر به اتمام تمام طرحها و لوایح دریافتی در یک دوره ۴ ساله نیست و بسیاری از آنها برای ادوار بعد در کمیسیون باقی میماند. به همین دلیل بیشتر لوایح و طرحها در هنگام تقدیم به مجلس با قید فوریت تقدیم میشود تا خارج از نوبت رسیدگی شود ولی در بسیاری از موارد نمایندگان فوریت آن طرح یا لایحه را تصویب نمیکنند.
نقش و تاثیر مقام رهبری در پروسه قانونگذاری
قانون اساسی و قوانین داخلی بصورت مستقیم هیچ نقشی برای مقام رهبری در پروسه قانونگذاری قائل نشده است. لذا مستند به قانون اساسی و قوانین داخلی میتوان گفت مجلس شورای اسلامی دارای استقلال در حوزه تقنین قوانین است ولی بصورت نانوشته و غیرمستقیم مقام رهبری نقشی کلیدی در پروسه قانونگذاری دارد. اعضای شورای نگهبان بعنوان مقامی که میتوانند مهر تایید یا رد بر مصوبات مجلس بزنند، مستقیم و غیرمستقیم، منصوب مقام رهبری هستند و نظرات و دیدگاههای فقهی و حکومتی ایشان را در تصمیمات خود ملاک عمل میدانند. شورای نگهبان مکلف است مصوبات مجلس را با شرع و قانون اساسی انطباق دهد و هرگونه مغایرتی مستندی است بر رد مصوبه مجلس. از نظر فقهای شورای نگهبان، نظر فقهی ولی فقیه ارجح و ملاک عمل است، بنابراین میتوان گفت هیچ قانونی در ایران به تصویب نمیرسد که خلاف نظر مقام رهبری باشد.
تصویب قانون در خصوص نهادهای تحت امر رهبری از موارد دیگری است که مجلس بدون اجازه مقام رهبری نمیتواند در خصوص آنها قانونگذاری کند. برای مثال اگر مجلس بخواهد قانونی وضع کند که تغییری در ساختار سازمان صدا و سیما ایجاد کند باید با اجازه و هماهنگی بیت رهبری اقدام کند، در غیر اینصورت با سد شورای نگهبان روبرو میشود چراکه براساس رویه جاری در شورای نگهبان، هرگونه مصوبه ای در خصوص دستگاههای تحت امر رهبری، بدون اجازه ایشان، خلاف شرع تشخیص داده میشود.
علاوه بر شورای نگهبان که نظرات رهبری را در تصویب قوانین، لحاظ میکند در پارهای موارد نیز مقام رهبری مستقیما با صدور حکم حکومتی ورود و جلوی تصویب قانونی را سلب میکند یا مجلس را به تصویب قانونی فرامیخواند. صدور حکم حکومتی برای متوقف کردن نمایندگان مجلس ششم در اصلاح قانون مطبوعات، که به بروز جنجالی در مجلس منجر شد از مشهورترین موارد صدور حکم حکومتی توسط مقام رهبری بود.
الزام مجلس به انطباق مصوبات خود با سیاستهای کلان، مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام، (در گام دوم پروسه قانونگذاری توضیح داده شد) که از سال ۱۳۸۷ توسط مقام رهبری ابلاغ شد، راه دیگری است که مقوم اعمال نظر مقام رهبری در پروسه قانونگذاری است. چراکه سیاستهای کلان مورد تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام، در واقع سیاستهای ابلاغی توسط مقام رهبری است که توسط مجمع تدوین و به تایید نهایی ایشان رسیده است. بنابراین مجلس نمی تواند قانونی وضع کند که در مغایرت با این سیاستها باشد. ضمن اینکه اعضای مجمع، تمامی از منصوبان مقام رهبری هستند و در واقع به نمایندگی از ایشان وظیفه نظارت بر طرحها و لوایح مطروح در مجلس، از بعد انطباق با سیاستهای کلان را برعهده دارند.
توسل به دیدگاههای رهبری در موافقت و مخالفت با طرحها و لوایح مطروح در مجلس، توسط نمایندگان موافق و مخالف، از جمله موارد دیگری است که نظر رهبری بصورت غیرمستقیم بر رای نمایندگان و پروسه قانونگذاری در ایران تاثیر میگذارد.
***
جمع بندی
قانونگذاری در نظام جمهوری اسلامی، در انحصار مجلس شورای اسلامی است ولی مصوبات مجلس شورای اسلامی بدون تایید شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد، مگر اینکه مجمع تشخیص مصلحت نظام رای به تایید مصوبهای داده باشد که پیشتر شورای نگهبان آن را در مغایرت با شرع یا قانون اساسی تشخیص داده است. دولت، شورایعالی استانها و نمایندگان مجلس (با امضای حداقل ۱۵ نماینده) تنها مراجعی هستند که میتوانند مستقیما خواستار تصویب قانونی جدید شوند یا اصلاحیهای بر قانونی را خواستار شوند.
قوه قضاییه، نقشی در پروسه قانونگذاری ندارد و تنها مسول نظارت بر حسن اجرای قوانین است و مکلف است با متخلفان برخورد کند. این قوه تنها در تهیه و تدوین لوایح قضایی نقش دارد و باید لایحه تدوین شده را جهت ارائه به مجلس، در اختیار هیات وزیران قرار دهد. هیج لایحه ای بدون تصویب در هیات وزیران امکان ارائه به مجلس ندارد. یعنی ابتدا وزرا و اعضای هیات وزیران باید به لایحهای رای دهند سپس آن لایحه امکان طرح در مجلس را پیدا میکند.
با وجود آنکه قانون اساسی، قانونگذاری را در انحصار مجلس شورای اسلامی درآورده است ولی این مجلس مکلف است در تصویب قوانین، به سیاستهای کلان و مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام توجه داشته باشد تا مصوباتاش در تضاد یا مغایرت با این سیاستها نباشد. در واقع سیاستگذاری در مسایل کلان در حوزه مجمع تشخیص مصلحت نظام تعریف شده است و مجلس نمیتواند در این حوزه ورود کند.
شما می‌توانید این مقاله را به صورت کتاب‌چه از این‌جا دانلود کنید.
